Staatsvertrag mit Muslimen in Niedersachsen

Die Gleichstellung der Muslime steht aus

Das Land Niedersachsen beabsichtigt schon länger, einen Staatsvertrag mit den dortigen Islamischen Religionsgemeinschaften abzuschließen. Negative Stimmen führten sogar zu einer Aussetzung der Verhandlungen, die mittlerweile wieder aufgenommen wurden. Inwieweit die Kritik berechtigt und wie der Vertrag im Übrigen zu bewerten ist, schreibt die Juristin Anissa Bacharwala.

04
06
2016
Gespräche über Staatsvertrag
Einheitliche Regelung für Religionsgemeinschaften in Rheinland-Pfalz © Maik Meid (https://www.flickr.com/search/?text=Maik%20Meid) auf flickr, bearbeitet by IslamiQ.

Den ersten religionsverfassungsrechtlichen Vertrag unter Geltung des Grundgesetzes schloss das Land Niedersachsen mit den evangelischen Landeskirchen am 19. März 1955 im Kloster Loccum ab. Der sogenannte Loccumer Vertrag regelt umfassend das Verhältnis zwischen dem Land und den Landeskirchen. So gehört zum Vertragsinhalt unter anderem: Die Bekräftigung verfassungsrechtlicher Freiheiten, die Behandlung der gemeinsamen Angelegenheiten (sog. Res Mixta) sowie die Gewährung von Staatsleistungen. Der Vertrag diente lange Zeit als Vorbild für die nachfolgenden religionsverfassungsrechtlichen Verträge nicht nur in Niedersachsen, sondern auch in anderen Bundesländern. Noch heute wird ihm eine besondere Bedeutung zugeschrieben. In seinem Festvortrag zum 60. Jubiläum des Übereinkommens im Jahr 2015 erklärte der Präsident des niedersächsischen Staatsgerichtshofs, der im Loccumer Vertrag niedergelegte Regelungsmechanismus könne auch für den Umgang des Staates mit anderen Religionsgemeinschaften und künftige Staatskirchenverträge wegweisend sein.[1]

Es besteht also eine gute Ausgangslage für den Abschluss eines Staatsvertrages mit den islamischen Religionsgemeinschaften in Niedersachsen. Vor dem historischen Hintergrund dürften die Erwartungen an den nun geplanten Staatsvertrag, mehr als nur einen symbolischen Wert zu haben und stattdessen tatsächlich die rechtliche Gleichbehandlung der islamischen Religionsgemeinschaften mit den Kirchen zu bewirken, nicht unberechtigt sein.

Der Paritätsgrundsatz

Zu Beginn war dies auch das erklärte Ziel der Landesregierung und der Religionsgemeinschaften. Damit sollte allerdings nichts anderes als eine verfassungsrechtliche Selbstverständlichkeit etabliert werden, nämlich das Gebot, die verschiedenen Religionsgemeinschaften gleich zu behandeln (sog. Paritätsgrundsatz). In Kern beinhaltet dieses Prinzip, alle Kirchen, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften ohne Ansehung inhaltlicher Maßstäbe rechtlich gleich zu stellen und gleich zu behandeln.[2] Demnach dürfen die Vereinbarung zwischen dem jeweiligen Bundesland und den islamischen Religionsgemeinschaften grundsätzlich nicht hinter dem zurückbleiben, was mit anderen Religionsgemeinschaften vereinbart wurde. Auch insofern ist also der Regelungsinhalt des Loccumer Vertrages[3] sowie der weiteren religionsverfassungsrechtlichen Verträge mit der katholischen Kirche[4] und den jüdischen Gemeinden[5] bedeutsam.

Der Paritätsgrundsatz gilt jedoch nicht uneingeschränkt. So sind die Besonderheiten der jeweiligen Religionsgemeinschaft zu beachten. Insofern ist die Statusfrage, also der Umstand, dass die islamischen Gemeinschaften anders als bspw. die Kirchen nicht Körperschaften des öffentlichen Rechts sind, relevant. Auch ergeben sich Unterschiede aufgrund der jeweiligen Glaubens- bzw. Bekenntnisinhalte.

Seit Oktober 2013 verhandeln das Land und die islamischen Religionsgemeinschaften über einen Staatsvertrag. Ende des letzten Jahres nun wurde der Entwurf eines Vertrages vorgelegt, den die Landesregierung bereits gebilligt hat. Indes wird der 22 Artikel umfassende Vertragsentwurf seit seinem Bekanntwerden von verschiedenen Seiten – unter anderem von der Landesopposition sowie von Frauenverbänden und der Evangelischen Konföderation – mit Kritik überzogen.

Eine der Befürchtungen ist, dass der Vertrag die Integration der Muslime nicht befördere, ihr sogar im Wege stehe. Nun, wie ein Blick in den Loccumer Vertrag und dem Vertrag mit der katholischen Kirche enthüllt, ist Integration weder thematisch noch historisch Inhalt eines Staatsvertrages. Im Übrigen wird der ohnehin kritikwürdige Terminus der Integration im Kontext von Muslimen verwendet, die an einer Staatsvertragsverhandlung beteiligt sind. Dass die Beteiligen an solch einem Vorgang keiner wie auch immer gearteten „Integration“ bedürfen und deshalb überhaupt auch als Vertragspartner in Betracht kommen, scheint den Kritikern wohl fremd zu sein.

Privilegierung der islamischen Religionsgemeinschaften?

Bemängelt wird von verschiedenen Seiten weiterhin, der Vertrag könnte die islamischen Religionsgemeinschaften privilegieren. Als vermeintlicher Beleg für diese Vermutung dient dabei die Regelung bezüglich der Gebetsmöglichkeiten an öffentlichen Schulen (Art. 8). Tatsächlich ist diese Bestimmung eher ungewöhnlich für einen religionsverfassungsrechtlichen Vertrag. Inhaltlich aber schafft die Bestimmung keine neuen Rechte für die Religionsgemeinschaften oder ihre Angehörigen. Vielmehr wird insofern die geltende Rechtslage aufgegriffen. Dass muslimische wie nicht muslimische Schüler_innen aufgrund der Religionsfreiheit das Recht haben, (außerhalb der Unterrichtszeiten) ihre Gebete in der Schule zu verrichten, wird durch ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts dem Jahr 2011 (Az. 6 C 20.10) bestätigt. Zudem wird in dem Vertrag festgehalten, dass die Schulen „nach Maßgabe der sächlichen und organisatorischen Gegebenheiten für das Beten geeignete Räumlichkeiten zur Verfügung stellen können.“ Nach dem unmissverständlichen Wortlaut also werden die Schulen nicht dazu verpflichtet, einen Gebetsraum zur Verfügung zu stellen. Sie können dies tun, müssen es aber nicht.

Ebenso unverständlich ist die Kritik an der Bestimmung über die Bekleidungsfreiheit von Lehrkräften (Art. 9). Dabei hat dieser Vertragspunkt rein informierenden Charakter, indem auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 27.01.2015 (Az. 1 BvR 471/10, 1 BvR 1181/10) und deren Folgen für die Rechtslage in Niedersachsen hingewiesen wird. Nach dieser Entscheidung ist ein pauschales Verbot religiöser Bekundungen durch Lehrkräfte an öffentlichen Schulen mit der Verfassung nicht vereinbar. Als Konsequenz des höchstrichterlichen Beschlusses erlaubt nun auch das Land Niedersachsen Lehrerinnen das Tragen von Kopftüchern im Unterricht.

Damit ist – anders als kritische Stimmen meinen – keine Schlechterstellung von Frauen verbunden. Vielmehr wird so eine seit über 10 Jahren andauernde Diskriminierung von muslimischen Frauen aufgrund der Religionszugehörigkeit und des Geschlechts beendet..

Betroffen waren nämlich von dem Verbot ausschließlich Frauen. Aus diesem Grund stellte auch das Bundesverfassungsgericht fest, dass ein solches Verbot sich auch im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz als begründungsbedürftig erweist.

Bei den beiden so stark kritisierten Vertragspunkten handelt es sich also lediglich um eine Wiedergabe der bestehenden Rechtslage. Der Vertragsentwurf enthält noch weitere derartige deklaratorischen Regelungen (wie z. B. Art. 14 Landesjugendhilfeausschuss; Art. 15 Landesschulbeirat).

Auch die Bestimmung über den Bau und Betrieb von Moscheen (Art. 4) bezieht sich lediglich auf das Recht zur Errichtung religiöser Bauten wie es sich aus der Landesbauordnung und dem Baugesetzbuch ergibt. Allerdings wird den islamischen Religionsgemeinschaften – anders als bspw. den Kirchen – zusätzlich die Pflicht auferlegt, in Hinblick auf ihre Vorhaben „Akzeptanz fördernde Maßnahmen“ durchzuführen.

Gemeinsame Angelegenheiten („Res Mixta“)

Besondere Bedeutung in religionsverfassungsrechtlichen Verträgen haben die sogenannten gemeinsamen Angelegenheiten. Es handelt sich um Bereiche, in denen das Zusammenwirken von Staat und Religionsgemeinschaft wegen verfassungsrechtlicher Vorgaben notwendige Voraussetzung für die Durchführung der jeweiligen Angelegenheit ist.[6] Insofern bietet der Vertrag gerade in diesem Bereich die Möglichkeit, eine kooperative Übereinkunft zu finden.

Wie solch ein Zusammenwirken auszusehen hat, zeigt sich vor allem beim Religionsunterricht. Nach dem Grundgesetz wird der Religionsunterricht unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt (Art. 7 Abs. 3 GG). Demnach hält der Staat die organisatorischen Voraussetzungen für die Erteilung des Unterrichts bereit, während die Religionsgemeinschaft über dessen Inhalt entscheidet. Dem Staat ist es hingegen wegen seiner Verpflichtung zur religiös-weltanschaulichen Neutralität verwehrt, Vorgaben zum Unterrichtsinhalt festzulegen. Demnach liegt rechtlich gesehen die inhaltliche Verantwortung bezüglich des Unterrichts letztlich bei der Religionsgemeinschaft und nicht beim Land.[7] Im Staatsvertrag des Landes mit der katholischen Kirche findet sich ein Beispiel für eine ausführliche Regelung zum Thema Religionsunterricht (Art. 7).

Dem Bereich der gemeinsamen Angelegenheit sind zudem die Einrichtung und Unterhaltung theologischer Fakultäten sowie die Seelsorge in öffentlichen Einrichtung zuzuordnen.

Hinsichtlich des Religionsunterrichts und der theologischen Fakultät sind die Regelungen im Vertragsentwurf eher kurz gehalten. Die Bestimmung über den Religionsunterricht (Art. 7) gibt lediglich den verfassungsrechtlichen Grundgehalt wieder. Bzgl. der theologischen Fakultät heißt es im Vertragsentwurf, das Land werde sich für eine dauerhafte und tragfähige Absicherung des Instituts für islamische Theologie an der Universität Osnabrück einsetzen (Art. 11). Eine ausführliche Regelung der Mitwirkungsrechte der Religionsgemeinschaften ist im Vertragstext hingegen nicht enthalten. Dabei hätten insoweit die Bestimmungen aus der Beiratsvereinbarung zwischen den Vertragspartnern vom 17.01.2011 über den islamischen Religionsunterricht in den Vertrag übernommen werden können.

Im Hinblick auf die religiöse Betreuung in besonderen Einrichtungen orientiert sich der Vertag im Wesentlichen an den Vereinbarungen mit der katholischen Kirche und den evangelischen Landeskirchen. So wird nach dem Vertragsentwurf (Art. 12) den Religionsgemeinschaften die Vornahme seelsorgerischer Tätigkeit in Krankenhäusern, Pflegeeinrichtungen und Hospizen garantiert. In Bezug auf die religiöse Betreuung in Justizvollzugsanstalten besteht in Niedersachsen bereits eine Vereinbarung mit den islamischen Religionsgemeinschaften, die ausweislich des Vertragsentwurfes auch fortgelten soll.

Einräumung bestimmter Rechte

Durch den Staatsvertrag sollen den islamischen Religionsgemeinschaften auch bestimmte Rechte eingeräumt werden. So sieht der Vertragsentwurf etwa die Gewährung einer finanziellen Unterstützung durch das Land vor (Art. 18). Demnach erhalten die Religionsgemeinschaften eine Zuwendung in Höhe von jeweils 500.000,00 € für einen Zeitraum von fünf Jahren als Anschubfinanzierung zum Aufbau von Geschäftsstellen.

Viele andere Bestimmungen enthalten keine konkreten Rechte zugunsten der Religionsgemeinschaften, sondern lediglich eine dahingehende Absichtserklärung des Landes. Hinsichtlich der Gebührenbefreiung (Art. 19) wird beispielsweise festgehalten, dass das Land sich dafür einsetzen werde, dass die islamischen Religionsgemeinschaften einen den Kirchen vergleichbare Befreiung erhalten. Auch in Bezug auf das Rundfunkwesen (Art. 13) heißt es lediglich, das Land werde sich in künftigen Verhandlungen über rundfunkrechtliche Verträge, für eine Vertretung der islamischen Religionsgemeinschaften in den Rundfunkgremien einsetzen.

Bekräftigung verfassungsrechtlicher Positionen

Die Wiederholung verfassungsrechtlich verankerter Garantien gehört zum typischen Inhalt eines Staatsvertrages mit Religionsgemeinschaften. So betont auch der Vertragsentwurf (Art. 2) die Glaubensfreiheit und das Selbstbestimmungsrecht der islamischen Religionsgemeinschaften. In derselben Bestimmung wird aber hervorgehoben, dass sich die Vertragsparteien „zum Grundsatz der Neutralität des Staates gegenüber Religionen und Weltanschauungen und zur vollständigen Geltung und Achtung der staatlichen Gesetze“ bekennen.

Es erscheint so, als ob bei islamischen Religionsgemeinschaften verfassungsrechtlich verankerte Freiheiten mit einer Einschränkung verbunden werden..

Ähnlich verhält es sich bei der Bestimmung über das Recht, Ersatzschulen zu betreiben (Art. 6). Dieses Recht ergibt sich aus dem Grundgesetz (Art. 7 Abs. 4, 5 GG) und der Landesverfassung (Art. 4 Abs. 3 Landesverfassung Niedersachsen). Verbunden wird dies nun mit dem Bekenntnis zum staatlichen Schulwesen, insbesondere auch zur Schulpflicht. Die islamischen Religionsgemeinschaften sollen sogar „die Mitwirkung der Erziehungsberechtigten im Rahmen der Schulverfassung“ unterstützen. Auf diese Weise entsteht der Eindruck, dass sowohl die Religionsgemeinschaften als auch die muslimischen Eltern zur Beachtung der Schulpflicht besonders angehalten werden müssen.

Weiterhin wird bereits in der Präambel die Absicht der Vertragsparteien hervorgehoben für Werte wie „die Gleichberechtigung von Mann und Frau“ einstehen zu wollen.

Erstaunlich sind diese Passagen unter anderem deshalb, weil eine eigene Bestimmung des Vertrages (Art. 1 Wertegrundlagen) klarstellt, dass die Verfassungsziele der grundgesetzlichen Ordnung und der Niedersächsischen Verfassung, insbesondere die Geltung der Grundrechte und die freiheitlich demokratische Grundordnung, die Grundlage des Vertrages sind. Aus welchem Grund nun im Vertragstext an verschiedenen Stellen nochmals auf die Einhaltung gesetzlicher Bestimmungen besonders gepocht wird, kann nicht nachvollzogen werden.

Besonders kritisch zu werten ist dabei, dass solche Bestimmungen über Wertegrundlagen etc. in Staatsverträgen mit anderen Religionsgemeinschaften gänzlich fehlen. Im Loccumer Vertrag etwa gibt es keine Passage über die Geltung der grundgesetzlichen Ordnung oder über die Achtung der Schulpflicht. Bei den Verträgen reicht vielmehr die reine Wiederholung des Verfassungstextes aus: „Jede Religionsgesellschaft ordnet und verwaltet ihre Angelegenheiten selbständig innerhalb der Schranken des für alle geltenden Gesetzes.“ (Art. 140 i. V. m. Art. 137 Abs. 3 WRV). Dies müsste auch in einem Vertrag mit den islamischen Religionsgemeinschaften hinreichend sein. Durch den Vertragstext wird suggeriert, dass die islamischen Gemeinschaften und die ihnen angehörigen Muslime erst durch solch ein Übereinkommen zu einer Achtung bestimmter Werte verpflichtet werden können. Oder anders ausgedrückt, es wird in den Raum gestellt, dass sie dies bisher nicht getan haben.[8]

Fazit 

Kritikwürdig ist der Entwurf des Vertrages zwischen dem Land Niedersachsen und den islamischen Religionsgemeinschaften durchaus, nicht aber in der Art, wie sie etwa von der Opposition im Landtag geübt wird. Insbesondere der Vorwurf der Privilegierung der islamischen Religionsgemeinschaften ist angesichts des Vertragsinhalts geradezu abwegig. Im Gegenteil, z. T. befestigt der Vertrag eine (negative) Sonderstellung der islamischen Religionsgemeinschaften, indem von ihnen bspw. ein besonderes Einstehen für bestimmte Werte und für die Geltung der Gesetze etc. abverlangt wird, während dies bei anderen Religionsgemeinschaften als selbstverständlich angesehen wird. Daher wurde dies in den Verträgen mit diesen auch nicht eigens geregelt.

Gerade für ein Bundesland, welches in der Vergangenheit durch verdachtsunabhängigen Moscheekontrollen und eine „Islamistencheckliste“ einen Generalverdacht gegenüber Muslimen befördert hat, wäre das Übereinkommen eine Möglichkeit gewesen, islamischen Religionsgemeinschaften nicht mehr anders als andere Religionsgemeinschaften zu behandeln. Stattdessen ist das Land von seinem ursprünglichen Ziel der Gleichstellung mit den Kirchen abgerückt. Eine historisch bedeutsame Errungenschaft wie der Loccumer Vertrag wird dieser Staatsvertrag vermutlich nicht werden.

 

 

[1] Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Festvortrag zum 60jährigen Jubiläum des Loccumer Vertrages – Zeit, den Verfassungsauftrag zur Ablösung der Staatsleistungen zu erfüllen, http://www.staatsgerichtshof.niedersachsen.de/portal/live.php?navigation_id=13355&article_id=134881&_psmand=51 (zuletzt abgerufen am 01.03.2016).

[2] Mückl, Das Verhältnis von Staat und Kirche in Deutschland, S. 6.

[3] Der Loccumer Vertrag wurde geändert durch den Vertrag vom 04.03.1965.

[4] Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhle und dem Lande Niedersachsen vom 26.02.1965; geändert durch die Verträge vom 21.05.1973, vom 08.05.1989, vom 29.10.1993 sowie vom 06.04.2010.

[5] Vertrag zwischen dem Land Niedersachsen und dem Landesverband der Jüdischen Gemeinden von Niedersachsen vom 28.06.1983, geändert durch den Vertrag vom 08.01.2013.

[6] Hildebrandt, Das Grundrecht auf Religionsunterricht, Tübingen 2000, S. 79.

[7] Anders als die Kritiker in der Evangelischen Konföderation also meinen, siehe Reichenbachs, Mehr Zeit für Islamvertrag gefordert, http://mobil.nwzonline.de/politik/niedersachsen/mehr-zeit-fuer-islamvertrag-gefordert_a_6,1,467418744.html (zuletzt abgerufen am 01.03.2016).

[8] Vor diesem Hintergrund sind die neuen Forderungen der CDU-Landesfraktion, die sie in einem Positionspapier in Hinblick auf den Staatsvertrag erhebt, geradezu absonderlich. Ihr reichen die Bekenntnisse unter anderem zur freiheitlich-demokratischen Grundordnung und Werten wie Humanität, Solidarität und soziale Gerechtigkeit im Vertragsentwurf noch nicht aus. Die Landesfraktion fordert zusätzlich bspw. die Anerkennung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen.

Leserkommentare

Ute Fabel sagt:
"Staatsverträge" mit ausgewählten Religionsgemeinschaften sind der völlig falsche Weg. Damit werden nur neue Ungleichgewichte geschaffen. Frau Bacharwala sollte ein einheitliches Religionen- und Weltanschauungsgesetz mit gleichen Rechten und Pflichten fordern, wenn es ihr wirklich um Gleichbehandlung geht. Es gibt ja auch nur ein Parteiengesetz und ein Vereinsgesetz und nicht für jede Partei und jeden Verein einen eigenen "Staatsvertrag". Die Autorin dürfte in Wahrheit beinharte Lobbyinginteressen unter der bloßen Tarnkappe eines angebelichen Kampfes um Gleichstellung verfolgen. In Wirklichkeit möchten sie den Islam als Dritten im Bunde an den Priviligien der Katholiken und Protestanten mitnaschen lassen, welche sich seit dem 16. Jahrhundert zuerst die Köpfe eingeschlagen und dann Deutschland aufgeteilt haben.
09.06.16
7:38
Andreas sagt:
@Ute Fabel: Was geht es Sie als Österreicherin eigentlich an, mit welchen Religionsgemeinschaften der deutsche Staat Staatsverträge abschließt? Gestalten Sie meinetwegen Österreich nach Ihren merkwürdigen Vorstellungen, aber lassen Sie Deutschland einfach in Ruhe. Weder geht es Sie etwas an, wie Muslime ihre Religion leben, noch braucht es Sie zu kümmern, was wir in Deutschland vertraglich regeln.
10.06.16
12:20
SoWas sagt:
Eine gute Zusammenfassung. Ich bitte die Autorin jedoch um vollumfängliche Hinweise und nicht nur passende. So schreibt sie zum Beispiel: Zitat: "Dem Staat ist es hingegen wegen seiner Verpflichtung zur religiös-weltanschaulichen Neutralität verwehrt, Vorgaben zum Unterrichtsinhalt festzulegen. " Dies ist leider unvollständig bzw. in Teilen nicht zutreffend. Gemäß Runderlaß der Ministerkonferenz (RdErl. d. MK v. 1.8.2014 - 26.2 - 82221 (SVBl. 8/2014 S.402) - VORIS 22410 -) müssen Schulbücher ein Genehmigungsverfahren durchlaufen. Sprich: Der Staat legt hier schon sein Rechtsinteresse auch auf Inhalte, hier am Beispiel der Schulbücher.
12.06.16
13:46